25.07.2013 г.

УВАЖАЕМА ГОСПОЖО ПРЕДСЕДАТЕЛ,

УВАЖАЕМИ ДАМИ И ГОСПОДА НАРОДНИ ПРЕДСТАВИТЕЛИ,

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН МИНИСТЪР-ПРЕДСЕДАТЕЛ,

УВАЖАЕМИ КОЛЕГИ МИНИСТРИ,

УВАЖАЕМИ ГОСТИ ЕКСПЕРТИ ОТ МИНИСТЕРСТВОТО НА ФИНАНСИТЕ,

При представянето на мотивите за актуализацията на Бюджет 2013 можем да си зададем въпроса, който се появява напоследък и в публичното пространство променяме ли с нещо философията на досега правените бюджети през последните 4 години, даваме ли нещо ново с тази актуализация и не нарушаваме ли фискалната стабилност, каквито са мненията и спекулациите. За да дадем отговор на този въпрос, трябва да си зададем един друг въпрос - имахме ли реална фискална стабилност и може ли да наречем една ситуация фискална стабилност, при която имаме неплащане на договори към бизнеса в срок, невъзстановяване на данък добавена стойност (ДДС) в срок, прехвърляне на плащания както към бизнеса, така и пряко свързани с финансирането на бюджетни системи за следващата година, а често небюджетирани и през следващата година, недофинансиране като цяло на ключови фискални системи. Трудно можем да се съгласим, че подобни действия се вписват в една рамка, която да дава истинска фискална стабилност.

Какво променяме като философия при актуализацията на бюджета

Актуализацията на бюджета се прави, за да може държавата да се превърне в предвидим партньор във взаимоотношенията с бизнеса, т.е. да може да си плаща навреме това, което дължи по договори, както и да консултира с бизнеса основни нормативни промени. Нещо повече, тези консултации да се правят с широк кръг заинтересовани лица от бизнеса и домакинствата, за да не влезем отново в хипотезите на приемане на лобистки закони. Друга промяна, която правим чисто във философията на бюджета, е да можем да провеждаме една нормална политика на акумулиране на резерви за по-добро управление на ликвидността. Както ще видим, този процес беше неглижиран, което доведе от изтощаване на фискалния резерв и го доближи до неговия минимум, а в определен период премина дори минималното ниво, който се изисква от фондовете, които той съдържа. Освен това, важна промяна е подобряване на оценката за разполагаемите ресурси и ефективното им насочване на извършване на политика. Т.е. към този момент трябва да си зададем въпроса има ли допълнителни ресурси и има ли политики, които са били пренебрегвани, независимо от това, че ресурсът за провеждането им е бил налице.

Какво можем да кажем за фискалната политика, провеждана през последните 4 години, политиката на г-н Дянков? Тя се характеризираше с няколко основни момента, част от които вече бяха споменати. През 2009 г. имахме фиксиране в едно ниско число за дефицит, дори беше пропагандирано, че може да няма никакъв дефицит и бюджетът да е балансиран, но тогава не беше направено основното разграничение между дефицит на касова и на начислена основа. Това означава, че не бяха взети предвид поети ангажименти, които трябва да се разплатени и тъй като не бяха взети предвид, те не бяха и разплатени и се пренесоха като тежести в следващите бюджетни години. Последваха няколко ревизии и актуализации на дефицита на начислена основа, които бяха изпращани към Евростат и които предизвикаха въпроси. Тогава също имаше актуализация на бюджета и може би това е един от основните аргументи за съветите към нас да не пристъпваме към тази мярка толкова рано. Може би трябва да я направим както през 2009 г. към края на декември, когато вече беше приет бюджетът за 2010 година, т.е. тя просто узакони това, което беше постигнато като фискален резултат. Нашата идея да актуализираме бюджета сега е да стъпим върху една по-реалистична основа при изготвянето на бюджета за следващата година. В средата на 2010 г. отново се наложи актуализация на бюджета - тогава ситуацията беше сходна със сегашната. Но ако сега приходните агенции оценяват неизпълнението на данъчните приходи в размер на около 980 млн.лв., тогава още през първите месеци на годината разчетите показваха, че приходите са надценени с около 2 млрд.лева. Това наложи актуализация на първия самостоятелен бюджет на министър Дянков. Тогава също имаше промяна в разходната част, но в много по-голям размер, отколкото ги предвиждаме сега. Като цяло, периодът тогава се характеризираше и с неустойчиви фискални цели в бюджетните прогнози и в проектобюджетите, тригодишните фискални рамки бяха актуализирани два пъти в годината. Поради фиксирането в ниски бюджетни дефицити на касова основа, които трудно бяха постигани, имаше една стратегия на бюджета, а именно рязане на разходи, без да е помислено как това се отразява на основните бюджетни системи. Това отложи реформите в ключови сектори като образование и здравеопазване и на практика замрази процеса на фискална децентрализация. Имаше един резерв на НЗОК, който беше предназначен за реформи в сектора и затова бяха повишени и здравните вноски. За съжаление, беше решено този резерв да бъде прехвърлен в общия бюджетен кюп, за да може да се харчи за текущи фискални нужди и на практика беше похарчен, което лиши страната от възможността за реформа в здравеопазването.  Отделен остава въпросът дали наистина имаше воля за подобна реформа. Гъвкавостта на фискалния резерв беше изчерпана, липсваха буфери в бюджета. Именно липсата на подобни резерви е една от основните причини за актуализацията, към която пристъпваме.

Тъй като сериозна част от критиките са, че ние ще бъдем много разточителни в посока поемане на нов дълг, нека си зададем и въпроса какво се случи с дълга и с фискалния резерв през последните години. Този 1 млрд.лв. се превърна в предмет на всякакви спекулации, тръгващи от най-различни изходни позиции, характеризираше се като кражба, като голяма опасност за фискалната стабилност. Ако използваме за изходна база полугодието на 2009 г., можем да видим, че тогава дългът на държавата е бил 9,340 млрд.лева. Към момента на подаване на оставка на правителството на ГЕРБ той вече надхвърля 13 млрд.лева. За целия този период дългът се увеличава с 3,7 млрд.лева. Фискалният резерв намаля с 4,4 млрд.лева. Общо нетно изразходваният публичен ресурс за периода е 8,1 млрд.лева. Има един друг показател за нетен дълг, при който от брутния дълг се изваждат резервите на държавата. Ако към полугодието на 2009 г. той е бил 1,070 млрд.лв., в края на мандата на ГЕРБ е 9,150 млрд.лева. Това е влошаването на дълговата позиция на държавата. Дали увеличението на дълга започва с нашето предложение за 1 млрд.лв., който широко се пропагандира и експлоатира, дали той е това фатално увеличение на нивото на дълга и началото на една спирала, което ще ни изпрати в гръцки, испански, португалски и още кой знае колко сценарии. Категорично не можем да кажем, че е налице подобна опасност. Ако се вгледаме в графиката, ще видим, че има един период от време с ясна тенденция на намаляване на държавния дълг както като абсолютна сума, така и като процент от БВП. На практика този период приключва през 2008-2009 г., с края на управлението на Тройната коалиция, която вие за дълъг период от време демонизирахте. След това имаме ясна тенденция за увеличаване на държавния дълг, която започна през 2010 г. Това означава, че повишаването на нивото на държавния дълг няма да започне със сегашната актуализация на бюджета. Следващата графика показва колко е новоемитирания дълг по време на управлението на ГЕРБ. През 2010 г. той е 1,7 млрд.лв., през 2011 г. е 1,9 млрд.лв., пикът му е през 2012 г. - 3,350 млрд.лева. Дори и без актуализация на бюджета, ако правителството на ГЕРБ беше продължило да управлява, новоемитираният дълг за тази година щеше да бъде в размер на 2,5 млрд.лева. Можем да съпоставим тези числа с 1 млрд.лв., за който ще обясним защо се налага да емитираме в този момент.

Каква е политиката ни по отношение на дълга

Политиката ни по отношение на дълга е такава, че общата задлъжнялост на държавата не се променя. Няма увеличение на общата задлъжнялост на държавата, която е планирана в оригиналния вариант на бюджета за тази година да бъде 14,6 млрд.лева. Проблем породи прословутата емисия от февруари, когато на пожар за няколко дни беше решено да бъдат емитирани 800 млн.лева. Проблемът е, че с това лимитът за новоемитиран дълг беше изчерпан и това лиши бюджета от необходимата му гъвкавост. Обяснението за емисията беше, че тя се взема, за да се изплатят субсидиите за земеделските производители. Когато ЕК възстанови парите в срок от 45 дни, те ще се върнат във фискалния резерв. Реалното обяснение обаче е малко по-различно. Към онзи момент във фискалния резерв имаше достатъчно средства, с които да се разплатят субсидиите. Проблемът обаче беше, че нивото на фискалния резерв към края на февруари нямаше да бъде 3,8 млрд.лв., а само 3 млрд.лв. и най-видимата част от него, която е в баланса на Емисионно управление на БНБ, щеше да бъде около 2,7 млрд.лева. Щяха да възникнат още въпроси каква част от резерва е изчерпан по време на управлението на правителството на ГЕРБ. Решено беше да се вземе тази емисия, за да попълни фискалния резерв. Можем да зададем и други въпроси - например, защо срокът беше 6-месечен. Ясно е, че ЕК ще възстанови средствата в срок от 45 дни. Не беше ли по-логично емисията да бъде тримесечна и да бъде върната към края на май, когато се предполагаше, че ще имаме по-добро фискално изпълнение поради традиционно силните месеци април и май. Изглежда по-логично, но не беше направено така. Ще оставя политическата трактовка на това решение, ако иска някой друг, да я направи. Като цяло, възможността да поемем нов дълг в размер от 1 млрд. лв. не се прави за това да откраднем тези пари. Ние няма как, дори и да искаме, да ги откраднем. Тези пари постъпват във фискалния резерв и водят до неговото увеличение. Това е и причината, заради която се прави тази емисия на дълг. Фискалният резерв ще намалее към края на август с тези 800 млн. лв., които трябва да се върнат и за да не бъде много ниско неговото ниво, да бъде той необходимият буфер, който ни дава гъвкавост, за да имаме тези резерви, затова се прави тази емисия от 1 млрд. лв. Тя компенсира дългът, който трябва да се плати, така или иначе, и дава възможност фискалният резерв да се запази над минималното гарантирано ниво по закон, което е в размер на 4,5 млрд. лв. Дава възможност да се платят и да се посрещнат и някои плащания през следващата година. На следващата графика си даваме ясен отговор на въпроса води ли този новоемитиран дълг, възможността за него в размер на 1 млрд. лв., до увеличаване на дълговото бреме. Категорично не, тъй като се вижда как се е променял държавният дълг през тези години. И се вижда, че и с актуализация, и без актуализация общият размер на дълга си остава 14,6 млрд. лв., а нетно емитираният дълг през 2013 г. и с актуализация, и без актуализация е в размер на 926 млн. лв. Но ние се нуждаем от подобна възможност да емитираме този дълг, не само поради гъвкавостта, а и поради факта, че са необходими ресурси във фискалния резерв и част от тези тях трябва да бъдат използвани и през 2014 г., за да избегнем проблемите, които възникнаха началото на 2013 г. Както виждате, при един нормално планиран емисионен календар за първите три месеца на 2014 г. нетно фискалният резерв само поради операциите по дълга трябва да намален с 423 млн. лева. Но тъй като, както беше посочено, това е една от промените във философията на правене на бюджет, нивото на фискалният резерв за нас е много важно и между другото за страна с нисък дълг като процент от БВП, нивото на фискалния резерв е по-важно от самото ниво на дълга, дори и за кредитните агенции и за рейтинговите агенции, което отговаря и на част от другите спекулации. Т.е. за да можем да платим тези пари в началото на 2014 г., ние трябва да погрижим от сега, за да не правим „пожарни\" емисии. 

Какво беше влиянието на провежданата фискална политика до момента върху икономиката на страната

Както анализите и на ЕК, и на експертите в МФ показват, влиянието беше проциклично. Т.е. рестрикциите по отношение на разходите, арбитражното рязане на разходите на отделни системи, води до това, че затрудняват икономическия растеж. Това се крие зад понятието процикличност. Провежда се фискална политика, която пречи на растежа и това е една от причините, наред с недобрата външна среда, ние да нямаме растеж през всички тези години. Освен това, това върви със задържане от държавата на плащания към частния сектор, натрупване на просрочия, стартиране и завъртане на лавината на междуфирмената задлъжнялост, отнемане на ликвидност от частния сектор и невъзможността му да прави инвестиции. Някои считат, че като се действа по този начин, това е много евтино финансиране за бюджета. Бюджетът не плаща навреме, не връща ДДС в срок и така се финансира евтино, за да може да се  постигат занижените фискални цели. Невръщането на ДДС води до допълнителна тежест върху бюджета, породена от високите разходи за лихви по забавените плащания към бизнеса. Тези разходи през 2012 г., поради това, че не се е връщал ДДС навреме, са в размер на 25 млн. лв. и като сума те са равни почти на целия размер на пакета от социални мерки, който това правителство, като дойде на власт предложи на хората. Т.е. можеше и тогава да се финансира един подобен пакет при наличие на желание за това. Само от началото на тази година до края на май това, което бюджетът дължи поради факта, че ДДС не се възстановява навреме, надхвърля 12 млн. лева.

Какви са целите на актуализацията на бюджета

Целите са да реализираме, да дадем възможност за началото и реализацията на икономическа и социална политика, да не продължаваме по пътя на бюджетни съкращения с непредвидим ефект, оценени като проциклични. Актуализацията ще даде възможност за изпълнение на приоритетите на правителството, най-вече за коректно отношение към бизнеса, разплащане на задълженията в рамките на законоустановените срокове.

Какво ще преодолеем като проблеми с актуализацията на бюджета, макар и не напълно

Това е очакваното неизпълнение на приходната страна на бюджета, да поемем натиска върху разходите, които са свързани с поети ангажименти, за които не е предвиден бюджетен ресурс, т.е. имаме недобро планиране и бюджетиране. Да преодолеем липсата на буфери в разходната част на бюджета, както и липсата на възможност да попълним фискалния резерв чрез поемане на нов дълг, тъй като лимитът за новоемитиран дълг в размер на 2 млрд. лв., който е в оригиналния закон за бюджета, на практика е изчерпан. Считам, че актуализацията на бюджета ще доведе до приспособяване на фискалната позиция без да се нарушава стабилността. Тя се прави за актуализиране на разчетите по приходите, за разплащане на просрочени задължения към бизнеса, за възстановяване на дължимия ДДС в срок, включително и за разплащане и на просрочения ДДС. Това, което прави тя, е да промени бюджетната цел от 1,3% от БВП на 2% от БВП.

За какъв натиск върху приходите говорим

Т.е. какви са оценките за неизпълнението на приходите. Както вече споменах, оценките на приходните агенции са за неизпълнение в размер на 980 млн. лв. Като цяло, поради пакета от мерки, които приемаме, поставяме една по-амбициозна цел на приходните агенции и затова оценката е, че при постигането й, неизпълнението на приходите ще бъде сведено до 555 млн. лева. Нашата политика е да оценяваме какви ресурси имаме и да ги насочваме ефективно към съответните сфери за провеждане на нова политика. Поради тази причина ние направихме внимателен анализ на разчетите по отношение на неданъчните приходи и там се установи възможност и оценка за преизпълнение на данъчните приходи в размер на 348 млн. лв. Нетният ефект от актуализацията върху приходите е в размер на 207 млн. лв., но това не променя сериозността на ситуацията по отношение на данъчните приходи, тъй като при изпълнението на разчетите по неданъчните приходи, за съжаление, не е достатъчно да компенсира недостига по отношение на данъчните приходи.

Какви са основните фактори, които потвърждават тази оценка по отношение на данъчните приходи

Първият и основен фактор са оптимистичните допускания на етапа на планиране, т.е. планирано е едно нарастване на данъчните приходи през 2013 г. спрямо 2012 г. с 8,5 %, което поне до момента не намира никакво основание. Това се дължи и на влошаващата се макроикономическа ситуация, недобрите оценки за макроикономиката, заложени в бюджета. Служебното правителство през март ревизира прогнозата за икономическото развитие, с което свали реалния растеж от 1,9% на 1% и, което е по-важно, намали очаквания номинален БВП с 1,5 млрд. лв. и очакваното потребление  с 1 млрд. лв., което директно се отразява върху данъчните приходи. Освен това има редица недооценени промени в нормативната уредба, които водят до изместване на приходите за 2014 г. Те ще дойдат тогава, но за съжаление, те няма да постъпят сега, а това също така не е правилно бюджетирано.

По отношение на разходите актуализацията се прави поради изчерпване на резервите, липса на гъвкавост и поети ангажименти, които не са обезпечени с финансов ресурс. Малкото заложени буфери в бюджета са изчерпани на полугодието, тъй като през периода януари - май са приети редица постановления на МС, с които са одобрени разходи в размер на 357 млн. лв., в това число на 209 млн. лв. извънредни и непредвидени. Т.е. буферът, който обикновено се залага в централния бюджет, е изчерпан към този момент на годината. Такъв буфер няма и за да посрещнем всички плащания, които не са бюджетирани, ние трябва да направим нещо по въпроса. Може да се направи това, което правим сега - да се актуализира бюджетът.

Можем да посочим, че просрочените задължения на централното правителство са в размер малко над 100 млн. лв., но което е по-важно министерствата и ведомствата идентифицират нужди за належаща необходимост от допълнителни средства за над 500 млн. лв.  Както ще видим общата актуализация на разходите, която е в размер на 286 млн. лв., няма как да покрие тези 600 млн. лв., които възникват от посочените два фактора пред вас, но поради тази причина ще се наложи на министерствата и ведомствата, което те вече и правят, внимателно да преценят своите разходи и да ги оптимизират, за да могат да посрещнат своите задължения.

Има редица примери за декларирана належаща необходимост от допълнителни средства. Част от тях са вече договорените допълнителни субсидии на тютюнопроизводителите по време на управлението на служебното правителство. Има един проблем, който е пренебрегван от години, а именно освобождаването на радиочестотния спектър, освен това ангажименти, които са поети - например, през следващата година 2014 г. са поети ангажименти за световни и европейски първенства, свързани със зимните спортове. За съжаление Зимният дворец към момента е затворен и не е в състояние да посрещне тези ангажименти. От тези 600 млн. лв., необходими в разходната част и идентифицирани като такива, ние променяме разходната част с 286 млн. лв., от които както вече беше посочено в докладите на комисиите 160 млн. лв. са предназначени за погасяване на просрочени задължения на държавата към бизнеса. Освен това имаме един ресурс от 40 млн. лв. по бюджета на МТСП, който главно е предвиден да може да се плати по програмите за хората с увреждания. За съжаление, ресурсът, който е разчетен предварително в бюджета стига за тези програми само до края на септември и ние не можем да си представим ситуация, в която спираме в края на септември да плащаме на тези хора. Включен е допълнителен разход за сметка на приходи от продажби на квоти за емисии на парникови газове в размер на около 86 млн. лв., които ще се обвържат с промените в Закона за енергетиката. Това е пример за нова политика, която водим. Промените в разходната част се налагат поради факта, че трябва да се разплатим с бизнеса навреме, което е основен приоритет в нашата програма, тъй като това разплащане ще даде глътка въздух на бизнеса и ще му позволи да управлява по-добре своята ликвидност, да помисли и за инвестиции, но това разплащане не може да се реализира при сегашния бюджет, в който липсват буфери. Невъзстановеният ДДС също е в значителни размери и той се отразява пък на по-ниските прогнози за приходите, тъй като приходите от ДДС се разглеждат на нетна основа.

Нарушаваме ли фискалната стабилност с актуализацията на бюджета

Категорично не, на тази графика се вижда какво е очакването за нивото на дефицита в страните-членки на ЕС и дори с дефицит в рамките на 2 % ние оставаме сред осемте най-дисциплинирани страни, чийто дефицит е в тези нормални граници.

В заключение, политиката на фискална консолидация не бива да е самоцел на икономическото управление, а фискът така трябва да се управлява, че да се превърне във фактор за осигуряване на растежа и заетостта. Приспособяването на фискалната позиция, което предприемаме, ще позволи при запазване на приемствеността по отношение на макроикономическата и фискална стабилност, да се даде по-голяма свобода за финансиране на политики за генериране на растеж и тази актуализация дава пример за мерки с по-висока ефективност на използвания ресурс, които да спомогнат за икономическото развитие на България.

БЛАГОДАРЯ!

Презентацията на министъра на финансите Петър Чобанов, показана по време на речта му в Народното събрание, може да видите тук.