08.08.2013 г.

Президентът на Република България изложи мотивите си за издаване на указа, с който упражнява правото си на отлагателно вето по смисъла на чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България и връща в Народното събрание за ново обсъждане разпоредбите на § 1, относно чл. 1, ал. 1, раздел I. \"Приходи\", т. 1 „Данъчни приходи\", § 1, относно чл. 1, ал. 2, раздел \"II. Разходи\", т. 4 „Резерв за непредвидени и неотложни разходи\", § 2, т. 3 (с която се изменя текстът на § 13, ал. 1 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за държавния бюджет на Република България за 2013 г.) и т. 4 (с която се създава нов § 14а) от Закона за изменение и допълнение на Закона за държавния бюджет на Република България за 2013 година.

Не може да бъде споделена икономическата логика на изложените от президента мотиви за налагане на вето върху Закона за изменение и допълнение на Закона за държавния бюджет на Република България за 2013 г. (ЗИД на ЗДБРБ за 2013 г.). В мотивите не са изложени и аргументи от правен характер, които да налагат упражненото от президента отлагателно вето. Мотивите имат чисто политически характер и са пример за явно политическо позициониране, което се разминава с функцията обединител на нацията.

Представяйки мотивите си, г-н Плевнелиев не отговори няколко пъти на въпроса защо през 2010 г. е вносител на актуализация, направена в средата на годината, която предвижда намаление на приходите с 1,9 млрд. лв., увеличение на разходите с  900 млн. лв., увеличение на дефицита с 2,8 млрд. лева. Тези стойности са в пъти по-високи от актуализацията на Бюджет 2013. Нещо повече, „непрозрачният\" според г-н Плевнелиев резерв за непредвидени и неотложни разходи се увеличава през 2010 г. с над 1,1 млрд. лв., над 4 пъти по-голяма сума от предвидената в сегашната актуализация. За съжаление, поради недобро бюджетно планиране и нарушаване на принципите на фискална дисциплина, 660 млн. лв. от тези 1,1 млрд. лв. са за разплащане на задължения към бизнеса! По същия начин задължения към бизнеса бяха оставени в наследство и към края на май 2013 г., отново поради същата философия на изпълнение на бюджета.

При осъществяване на своята дейност по изпълнение на държавния бюджет, Министерският съвет е подчинен на Конституцията на Република България и на устройствения закон за държавния бюджет. Съгласно чл. 10, ал. 4 от Закона за устройството на държавния бюджет, правителството е задължено да внесе в Народното събрание предложение за изменение на държавния бюджет, когато през бюджетната година се очертават отклонения с неблагоприятен ефект за приходите и разходите, увеличаващи бюджетния дефицит, определен с годишния закон за държавния бюджет. В този смисъл е и трайната практика на Конституционния съд.

Не са състоятелни аргументите за оспорване на актуализацията на бюджета в частта на приходите. Изпълнението при данъчните приходи очертава сериозно изоставяне спрямо предвидените в Бюджет 2013 параметри. При заложен ръст на данъчните приходи по консолидираната фискална програма спрямо 2012 г. от 1,8 млрд. лв. (8,4%) изпълнението към края на месец май отчита номинален ръст спрямо същия период на 2012 г. в размер на 486,8 млн. лв. (5,6%). Към месец юни тази ясно очертала се тенденция се задълбочава и кумулативният прираст на данъците и осигуровките се забавя до 379,6 млн. лв. (3,6%).

Това ясно се вижда от представените данни за параметрите по изпълнението на приходите по консолидираната фискална програма:

Наблюдаваната тенденция при данъчните приходи показва еднозначно, че заложените параметри за годината не могат да бъдат постигнати, което неминуемо води до влошаване на бюджетното салдо, в това число и по републиканския бюджет, заложено в годишния закон за държавния бюджет за 2013 година.

Постъпленията от корпоративни данъци и данъци върху доходите на физическите лица не са равномерно разпределени по месеци и тримесечия през финансовата година. Традиционно през първото полугодие на финансовата година постъпват преки данъци в по-висок размер в сравнение с второ полугодие, поради следните причини:  до 31 март се декларира и внася  годишният корпоративен данък за предходната финансова година, а  до 30 април се декларират и внасят данъците върху доходите на физическите лица.  Анализите показват, че през първото полугодие на финансовата година се внасят авансови вноски за корпоративен данък в по-висок размер в сравнение с авансовите вноски за второ полугодие.

Що се отнася до позицията, че възстановяването на данък върху добавената стойност не е разчетено като бюджетен разход, трябва да се има предвид, че тя е неаргументирана, тъй като възстановяването на ДДС и акцизи не е бюджетен разход (още по-малко като разход по бюджета на Министерството на финансите), а намира отражение в приходната част на бюджета.

Освен макроикономическите показатели (ръст на БВП, инфлация, потребление и др.), които оказват влияние върху постъпленията от ДДС и акцизи, са налице и скрити фактори, които влияят негативно върху приходите. Подобен скрит фактор е размерът на невъзстановения ДДС. Нормалните нива на ДДС за възстановяване следва да бъдат 200-250 млн. лева. Невъзстановеният ДДС към 30 юни 2013 г. е в размер на 776 млн. лв., в т.ч. 319 млн. лв. просрочен ДДС и 457 млн. лв. текущ ДДС за месец май 2013 година.

Въпреки предприетите спешни мерки за повишаване на събираемостта, приходите не могат да бъдат изпълнени, както са разчетени в Бюджет 2013. От една страна се налага извънредно да бъде възстановен ДДС в размер на 500 млн. лв., за да се достигнат нормалните нива на невъзстановен ДДС, а от друга страна деклариран ДДС за периода декември-май 2013 г. в размер на 450 млн. лв. не е събран. Най-голямо увеличение на несъбрания ДДС се наблюдава за периода февруари-май 2013 г. - около 70%. Дори всички задължения по справки-декларации по ДДС да бъдат събрани от приходната администрация, почти същата сума следва да бъде възстановена на лицата, за да не плаща държавата лихви за забава за невъзстановен в срок ДДС. За първите пет месеца на 2013 г. са изплатени 12 млн. лв. лихви за забава.

Правителството е планирало и други мерки както за повишаване на събираемостта на приходите, така и за подобряване дейността на приходните агенции, за реализирането на които са необходими законодателни промени и ефектът от тяхното въвеждане се очаква през 2014 година.

В случай, че не бъде актуализиран държавният бюджет, правителството ще бъде изправено пред обективно неизпълнима цел за приходите, т.е. за останалите шест месеца трябва да се съберат с 1,4 млрд. лв. повече спрямо второто полугодие на 2012 година. Това означава, че през второто полугодие на 2013 г. приходните администрации следва да постигнат ръст спрямо същия период на 2012 г. в размер на 13,7% и то при ревизирана прогноза за растежа на БВП от 1,9% на 1,0%. Посочените данни показват категорично невъзможност за спазване на заложените параметри в закона и отлагането на неговата актуализация само ще отложи временно проблемите без да е налице възможност за решаването им.

Не може да бъде споделена и тезата за липса на прозрачност по отношение на предвиденото увеличение на разходите. В мотивите към законопроекта ясно са посочени приоритетните направления - подкрепа на гражданите, разплащане на задължения към бизнеса и облекчаване на тежестта върху потребителите във връзка с промените в Закона за енергетиката. Предвидено е допълнителните разходи, заложени в резерва за непредвидени и неотложни разходи да бъдат одобрявани с акт на Министерския съвет, за да сe гарантира прозрачност и информираност за използване на тези средства. Ангажиментите за разходи, както и неразплатените задължения, са вече факт по съответните бюджети и допълнителните разходи не могат да бъдат пренасочени за други цели. Няма никакъв спор, че неплащане на поети ангажименти има проциклично  влияние и пречи на икономическото възстановяване. Това понижава  доверието в държавата и поражда негативни последствия. Поражда се и въпросът, ако всички разходи са отнесени по съответните бюджети на министерствата, какво се случва като възникнат непредвидени и неотложни? Продължаваме ли със стратегията да не плащаме и да се преструваме, че проблемите не съществуват?

Загрижеността на г-н Плевнелиев към общините би била уместна, ако беше последователна.  Да не забравяме, че той беше министър на регионалното развитие в правителството, което с актуализацията на бюджета през 2010 г. даде сериозен тласък на задлъжнялостта на общините, като този проблем не може да се преодолее и днес.  Актуализацията през 2010 г. предвиди намаление на  размера на трансферите към общините с 15% на годишна база - с изключение на разходите във функции образование, социално подпомагане и грижи, отбрана и сигурност, както и за екологични обекти. Трябва да се отбележи, че в делегираните от държавата дейности просрочените задължения са 5,4 млн. лв. и са около 3,4 % в общата структура на просрочените задължения на общините. В местните дейности просрочените задължения са 154,7 млн. лева. Един от аспектите на финансовата децентрализация, която беше пренебрегната в последните четири години, е да се работи съвместно с местните власти за  повишаването на кредитоспособността им, т.е. възможността за акумулиране на свободен ресурс, който да позволява дългосрочно планиране на инвестиционните разходи и тяхното финансиране

Некоректна и тенденциозна е интерпретацията на увеличения лимит за поемане на нов държавен дълг. Внушенията за увеличаване на „..задлъжнялостта по този начин е безотговорно както спрямо нас, така и спрямо бъдещите поколения\" са лишени от логика. Подобни интерпретации са най-малкото несъстоятелни предвид многократно дадените пояснения, в т.ч. и аргументацията в мотивите към проекта на закон за изменение и допълнение на ЗДБРБ за 2013 г., че това няма да доведе до увеличаване на предвидения лимит за размер на държавния дълг в края на 2013 г. от 14,6 млрд. лв. или 18,3% от БВП. Опасяваме се, че изтъкнатите мотиви рискуват да дадат коренно различни интерпретации и дори да поставят под съмнение базовите устои на публичните финанси, в т.ч. и в рамките на ЕС, чиито Маастрихтски критерии приемат като безопасно и приемливо ниво дълга да не надхвърля 60% от БВП.

Нелогично е и обвързването на вземането на заем с финансирането единствено на текущи разходи. Категорично не се взема заем с подобна цел. Обвързването на допълнителния лимит за дълга с конкретни разходи, като например социалния пакет от 40 млн. лв., не е коректно. Този лимит за новоемитиран дълг през 2013 г. се актуализира поради извънредната емисия през февруари, която го изчерпва. Той служи за попълване на фискалния резерв за постигане на минимално изискуемото му ниво по закон, както и за осигуряване на резерв за посрещане на предстоящите плащания в началото на 2014 година.

Посочените аргументи за липса на анализ по отношение на оптималното ниво на фискалния резерв са неоснователни към настоящия момент, но могат да бъдат отправени към момента на съставяне на бюджета. Подобен анализ е направен при приемането на Бюджет 2013, когато е определен минималният размер на фискалния резерв към края на 2013 г. и с актуализацията не се предвижда неговата промяна, а просто се дава възможност това ниво да бъде постигнато. За съжаление през последните години на фискалния резерв беше гледано единствено като на „касичка\" от която само се вадят средства. Не беше осъзната основната му функция - резерв, имунна система на фиска, която гарантира неговата стабилност. Поради тази причина фискалният резерв трябва своевременно да се попълва, а не само да се изразходва.

Не могат да бъдат споделени и изразените притеснения, че предвиденият за поемане нов дълг „...обаче, отново не е насочен към подкрепа на активна политика за повишаване на конкурентоспособността, растежа и подобряването на бизнес средата\". Очевидно не се отчита наличието на Закон за държавния дълг, който е част от националната правна уредба повече от 10 години и съгласно чл. 5, ал. 1 от същият изрично са изброени случаите, в които може да се поема държавен дълг. Тези случаи са: за финансиране на бюджетния дефицит; за финансиране на инвестиционни проекти и специфични програми, когато са одобрени от Народното събрание; за рефинансиране на държавния дълг в обращение на датата на падежа или преди тази дата; за осигуряване на плащанията по изискуеми държавни гаранции и за подкрепа на платежния баланс на страната.

Напълно безпочвени и силно подвеждащи са и заключенията, че „...Законът не съдържа гаранции за целесъобразно, прозрачно и подлежащо на публичен контрол разходване на този заем.\". Изказваме надежда, същите да кореспондират преди всичко с непознаване в дълбочина на специализираната проблематика, т.к. визираните гаранции не са обект на нито един закон за бюджета, а обект на нормативната регламентация, дадена с посочения по-горе Закон за държавния дълг. Не на последно място, възникването и управлението на държавния дълг, държавногарантирания дълг и използването на дълговите инструменти е обект на ежегоден одит от страна на Сметната палата, съгл. чл. 6, ал. 2, т. 7 от Закона за сметната палата.

Ветото ще ограничи времевия прозорец, в който  може да се привлече допълнителния дълг. Миналата година Дянков разполагаше с 12 месеца за 1,7 милиарда лева. Ние ще разполагаме само с 3 месеца, защото актуализацията  ще влезе в сила най-рано в средата на септември, което ограничава възможните опции за привличането на този ресурс.

Негативната риторика, невярната и тенденциозно подвеждаща интерпретация на цялостната проблематика, свързана с публичните финанси, в т.ч. особено по отношение на суверенния дълг, крие в себе си сериозни рискове от затруднения при пласирането на дълг, нарастването на цената на финансиране и от там повишаване на разходите за неговото обслужване от бюджета. Материализацията на подобни опасения изискват осъзнаване за и носене на отговорност от страна на тези, които са ги породили. Не случайно, тези изключително сериозни въпроси са в обхвата на оценката на кредитоспособността на страната и от международните рейтингови агенции.

Актуализацията на бюджета трябва да се разглежда съвместно с програмата на правителството и усилията, които то полага, както и конкретни резултати, които постига, по отношение на подобряването на бизнес средата и растежа. Основен проблем на бизнес средата е превръщането на държавата в нередовен платец, чрез натрупване на хронични задължения към бизнеса и невъзстановяване в срок на ДДС, достигнало в определени моменти  по времето на правителството  на ГЕРБ 800 млн. лева.

Ветото е най-сериозният инструмент за реакция, но в случая се използва за възпрепятстване и забавяне на изпълнението на програмата на правителството, насочена към предсказуемост, изрядност в отношенията и солидарност към уязвимите социални групи.