27.09.2014 г.

Необходимостта от изготвяне на проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за държавния бюджет на Република България за 2014 г. (ЗИД на ЗДБРБ за 2014 г.) произтича от невъзможността да бъдат постигнати заложените фискални цели по държавния бюджет за 2014 година. Причините за това са от една страна значително отклонение от допусканията по основни показатели в макроикономическата рамка и надценените прогнози за приходите по държавния бюджет, и от друга - необходимост от осигуряване на допълнителни разходи в някои бюджетни системи.

През месец септември бе направена актуализация на макроикономическите прогнози, която отразява текущото развитие на националната икономика, както и променените допускания за международната среда до края на 2014 и през следващата 2015 година. Започналото още през 2013 г. намаление в международните цени на неенергийните суровини продължи и през текущата година. Допълнителен фактор, който ограничи номиналния растеж не само в България беше по-силното от очакваното поскъпване на еврото спрямо щатския долар. Инфлацията в ЕС е на исторически ниски равнища, с тенденция това да продължи за по-дълъг период от очакването преди година. За България актуализираните прогнози предвиждат отрицателна инфлация на потребителските цени в размер на 1,1 % при планирана в предишната прогноза положителна стойност от 1,8 %. Дефлаторът на БВП също се прогнозира да бъде отрицателен в размер на 0,1% (предишната прогноза бе за положителна стойност от 1,5%), което отразява променената прогноза за размера на инфлацията. Ревизираните прогнози за 2014 г. предвиждат реален ръст на БВП от около 1,5 на сто на годишна база, което е малко по-песимистичен сценарий от заложения в макрорамката към Бюджет 2014 ръст от 1,8 на сто. Въпреки малката промяна при прогнозата за растежа на икономиката за 2014 г. актуализираните макроикономически прогнози ревизират в негативна посока оценката за номиналния размер на БВП за 2014 г. с над 2,4 млрд. лв. (от 81 582 млн. лв. на 79 178 млн. лв.). По-ниският номинален размер на БВП при други равни условия означава понижаване на прогнозата за възможностите на икономиката да генерира по-високи данъчни приходи. Това се свързва с рискове за изпълнението на приходите по бюджета не само през 2014 г., но и в средносрочен план и налага придържане към консервативен подход при планирането на приходите по националния бюджет.

Ø  Неизпълнение на приходите по държавния бюджет

Причините за прогнозираното неизпълнението на разчетите за приходите по държавния бюджет са комплексни - макроикономически, административни, нормативни и други. Надценена е прогнозата за икономическата ситуация и е подценено влиянието на неблагоприятното развитие на външната среда. Сред основните фактори могат да се посочат нереалистичните допускания на етапа на планиране за основни макроикономически показатели, все още слабото влияние на възстановяването на вътрешното потребление върху постъпленията от косвени данъци, задълбочаването на дефлационните процеси в икономиката, надценените ефекти от мерките за повишаване на събираемостта на приходите и други.

Изготвените оценки за параметрите по приходите по държавния бюджет отразяват нетните ефекти в данъчните и неданъчните приходи от прогнозираното неизпълнение на плана, респективно превишение на плана, при някои показатели и оценка за ефектите от мерките за повишаване на събираемостта на приходите. Основните данъци, по които приходите се прогнозират да бъдат по-ниски от планираните със ЗДБРБ за 2014 г., са ДДС от внос, акцизи, корпоративни данъци и други. Актуализираните прогнози за приходите по държавния бюджет предвиждат неизпълнението на планираните със ЗДБРБ за 2014 г. параметри да възлезе на 1 061,8 млн. лв. (1,3 % от прогнозния БВП), което е разчетено в изготвения проект на ЗИД на ЗДБРБ за 2014 година.

Ø  Натиск от страна на разходите в редица бюджетни системи

На база на извършените одитни проверки (назначени от служебното правителство) и изготвения обобщен доклад бяха идентифицирани сериозни проблеми и недостиг за финансиране на вече поети ангажименти за разходи в редица разпоредители с бюджет по държавния бюджет. Някои бюджетни системи са поставени в ситуация да не могат да изпълняват своите функции и отговорности след като разходните им тавани бяха намалени за последните 4 месеца на годината. В Министерството на вътрешните работи например, където над 80 на сто от разходите се формират от разходите за персонал, се създава обективна невъзможност бюджета за годината да обезпечи изпълнението на вменените му функции и отговорности. Проблемът в системата на министерството се изостря допълнително от приетите промени в Закона за Министерството на вътрешните работи, които предвиждат увеличение на разходите за възнаграждения, материалното и социалното осигуряване за служителите. В бюджета за 2014 г. на министерството обаче няма планирани средства за тази цел.

Недостиг се очертава и при финансирането на социални плащания по бюджета на Министерството на труда и социалната политика, поради увеличения брой бенефициенти при осигуряването на социална закрила на най-уязвимите групи от населението, тези в неравностойно положение, както и за гарантиране подкрепата на децата и семейството.

Министерството на здравеопазването изпитва трудности за обезпечаването на необходимото финансиране на психиатричната помощ, хемодиализата, лечението на болни от ХИВ/СПИН, финансирането на спешната помощ, както и за финансово подпомагане на лечебни заведения за болнична помощ в отдалечени и трудно достъпни райони, в които липсата на здравни звена представлява сериозен риск за населението.

Проблеми със недостиг за обезпечаване на поетите ангажименти за разходи съществуват и в редица други бюджетни системи, като в тази връзка в разчетите по ЗИД на ЗДБРБ за 2014 г. е предвиден ресурс за структурни и допълнителни фискални мерки в размер на 448,5 млн. лв. (0,6 % от прогнозния БВП), който е обособен в резерва за непредвидени и/или неотложни разходи.

Ø  Промяна на фискалната цел за салдото по държавния бюджет

В контекста на изложеното в проекта на ЗИД на ЗДБРБ за 2014 г. е предвидено влошаване на салдото по държавния бюджет с 1 510,3 млн. лв. (1,9 % от прогнозния БВП) спрямо разчетите по ЗДБРБ за 2014 г., с което дефицитът по държавния бюджет за 2014 г. става в размер на 2 846,5 млн. лв. (3,6 % от прогнозния БВП).

Освен по държавния бюджет сериозно напрежение съществува и в други бюджетни системи, което допълнително влошава прогнозата за размера на дефицита по консолидираната фискална програма (КФП) за 2014 година. Влошаване на бюджетното салдо спрямо заложените параметри с разчетите към ЗДБРБ за 2014 г. се очаква главно по сметките за средствата от Европейския съюз на Националния фонд и бюджета на НЗОК. Поради тази причина в мотивите към проекта на ЗИД на ЗДБРБ за 2014 г. е посочено, че се налага и ревизия на прогнозата за размера на дефицита по КФП след отразяване на влошаването на салдото по държавния бюджет и други бюджетни системи. Разчетите към проекта на ЗИД на ЗДБРБ за 2014 г. предвиждат влошаване на годишната прогноза за дефицита на касова основа по КФП до 4,0 % от прогнозния БВП (3 152,3 млн. лв.), като в тази оценка са отразени ефектите от мерките за повишаване на събираемостта на приходите и мерките за реализиране на целесъобразни икономии в разходите, основно по проектите по Публичната инвестиционна програма „Растеж и устойчиво развитие на регионите".

В контекста на предлаганото увеличаване на дефицита и осигуряването на надежден буфер за ликвидна подкрепа се поражда необходимост от поемане на нов държавен дълг, респективно промяна на предвидените дългови ограничения за 2014 г., които да позволят да бъде обезпечено допълнително дългово финансиране в размер до 4,5 млрд. лв. в рамките на годината. В предвидения нов дълг е включена възможност за дългово финансиране с оглед предоставяне на ликвидна подкрепа в рамките на одобрената държавна помощ от ЕК в размер до 2,9 млрд. лв. или в рамките на същия лимит поемане на нов държавен дълг за предоставяне на заем на Фонда за гарантиране на влоговете в банките в размер до 700 млн. лева. Посочените обстоятелства налагат увеличение на допустимия максимален размер на държавния дълг към края на годината до 22,5 млрд. лв. (28,4 % от прогнозния БВП).

Предвижда се максималният размер на новите държавни гаранции, които могат да бъдат издадени през годината, да бъде увеличен с 2,0 млрд. лв. във връзка с предвидената възможност за издаване на държавни гаранции в полза на Фонда за гарантирането на влоговете в банки.

От изложеното до тук е видно, че бюджетната позиция за 2014 г. не може да бъде стабилизирана в краткосрочен план с мерките в приходите и разходите, защото възможните корективни действия могат да посрещнат само частично негативните ефекти върху бюджетния баланс от неизпълнението на приходите и необезпечените ангажименти за разходи за 2014 г. Това е и основната причина за изготвения проект на актуализация на ЗДБРБ за 2014 г., който е представен за разглеждане.

Проекта и мотивите може да видите тук.